Investeringen

Inleiding
In de MPB 2023-2026 is voor het eerst een paragraaf investeringen opgenomen, met als gevolg in deze jaarrekening voor de eerste keer een verantwoording in de vorm van een paragraaf investeringen. Deze paragraaf geeft een integraal beeld over de voortgang van de investeringsbudgetten die door de raad zijn toegekend.

Verschil financiering en dekking
Apeldoorn groeit, verandert en veroudert. Om hierop in te spelen moet de gemeente investeren. Bij investeringen gaan de kosten voor de baten of voor het meerjarige nut dat de investering gaat opleveren. Boekhoudkundig wordt hiermee rekening gehouden door het investeringsbudget niet als een uitgave te zien, maar de uitgaven uit te smeren over de looptijd door middel van kapitaallasten. Het investeringsbudget kan dan gezien worden als een financieringsopgave: we hebben geld nodig om de investering te doen, door bijvoorbeeld een lening aan te trekken. De jaarlijkse kapitaallasten kunnen gezien worden als rente en aflossing van de lening. Die kapitaallasten worden jaarlijks als uitgaven begroot en verantwoord en zijn daarmee de dekkingsopgave bij de investering. Wanneer bijvoorbeeld een tunnel wordt aangelegd kan het investeringsbudget eenmalig € 20 miljoen zijn en de bijbehorende kapitaallasten 40 jaar lang telkens € 700.000. De kapitaallasten zijn gekoppeld aan de verwachte gebruiksduur van het bezit. Deze termijnen zijn vastgelegd in de Financiële Verordening 2023 en variëren tussen de 3 en 60 jaar.  

Verschil autorisatie tussen vervangingsinvesteringen en uitbreidingsinvesteringen
In de Financiële Verordening 2023 wordt onderscheid gemaakt tussen vervangingsinvesteringen en uitbreidingsinvesteringen. Vervangingsinvesteringen zijn investeringen die gedaan worden om de bestaande voorzieningen binnen de gemeente op peil te houden conform de eisen van de huidige tijd. Uitbreidingsinvesteringen zijn investeringen die gedaan worden vanwege groei van de gemeente en / of nieuwe wensen en ambities vanuit de gemeente. Voor vervangingsinvesteringen geldt dat deze in de begroting worden opgenomen inclusief bijbehorende kapitaallasten en dat de raad dit investeringsbudget heeft geautoriseerd met het vaststellen van de begroting. Uitbreidingsinvesteringen worden ook opgenomen in de begroting, maar het vaststellen van de begroting leidt bij deze investeringen alleen tot gereserveerde investeringsruimte. Om de investeringsruimte om te zetten in een investeringsbudget is een raadsbesluit nodig en die kan worden gevraagd door een projectvoorstel in te dienen. Deze methodiek geldt vanaf 2022 en is geformaliseerd in de Financiële Verordening 2023.

Beschikbare ruimte en budget
Terugkijkend naar het jaar 2023 was er op 1 januari 2023 voor de periode 2023-2027 een bedrag van € 163 miljoen aan investeringsruimte beschikbaar. Dit bedrag kan dus pas geïnvesteerd worden nadat via projectvoorstellen de raad hiermee akkoord gaat. Tevens was een bedrag van € 192 miljoen aan investeringsbudget beschikbaar voor vervangingsinvesteringen en reeds geaccordeerde uitbreidingsinvesteringen. Onderstaande tabel toont de fasering van deze bedragen over de jaren 2023-2027 op peildatum 1 januari 2023.

In het jaar 2023 is daarnaast nog € 21 miljoen aan investeringsbudget toegekend door de raad. Voor ongeveer € 10 miljoen hiervan betreft het een omzetting van investeringsruimte in investeringsbudget. Voor de overige € 11 miljoen betreft het investeringsbudgetten die nog niet waren voorzien: Werkgebouw Zuid (€ 3,7 miljoen), Brandweerkazerne Matenpoort (€ 2 miljoen), strategische verwerving (€ 2,3 miljoen), automatisering (€ 1,3 miljoen), flex-woningen (€ 0,7 miljoen) en onderwijshuisvesting (circa € 1 miljoen via de reserve onderwijshuisvesting).

Investeringen in 2023
De totale gerealiseerde investering in 2023 bedraagt € 65 miljoen en bestaat uit vervangingsinvesteringen (circa € 17 miljoen) en uitbreidingsinvesteringen (circa € 48 miljoen)
De vervangingsinvesteringen betreffen vooral de openbare ruimte (€ 13 miljoen) en automatisering (€ 4 miljoen). De uitbreidingsinvesteringen betreffen vooral: Onderwijshuisvesting (€ 11,4 miljoen),  Brandweer/VNOG (€ 9,5 miljoen), Verkeer en vervoer (€ 6,8 miljoen),  vastgoed en grond (€ 12,7 miljoen) en openbaar groen (€ 5 miljoen).

Overlopende investeringsbudgetten:
Uitbreidingsinvesteringen kennen een startjaar en hebben meestal betrekking op meerdere jaren. Daarmee gaat het restant van het investeringsbudget in principe mee naar het volgend boekjaar tenzij de betreffende investering waarvoor het budget beschikbaar is gesteld gerealiseerd is. In dat geval zal het restant-investeringsbudget vrijvallen.
Voor de budgetten van de vervangingsinvesteringen ligt dit net iets anders. Ieder jaar worden de vervangingsinvesteringsbudgetten opgenomen in de MPB. Omdat de instandhouding van bijvoorbeeld de openbare ruimte of ICT-infrastructuur een continue proces is, wordt jaarlijks beoordeeld welk deel van het budget nog nodig is om niet-gerealiseerde investeringen (achterstallige investeringen) te kunnen blijven doen.

De financiële omvang van overlopende investeringsbudgetten aan het eind van 2023 (beschikbaar gestelde budgetten met een startjaar 2023 of eerder) bedraagt € 76 miljoen. Dit bestaat uit circa € 20 miljoen routinematige vervangingsinvesteringen en € 56 miljoen uitbereidingsinvesteringen.

• De € 20 miljoen overlopende vervangingsinvesteringen betreft circa € 18 miljoen vervanging openbare ruimte en € 2 miljoen vervanging ICT-infrastructuur.
  Het onvoldoende realiseren van vervangingsinvesteringen in de openbare ruimte heeft er mede toe geleid dat de kwaliteit van de openbare ruimte de afgelopen 2 jaar achteruit is gegaan. We zijn een aantal verbeteringen gestart om ervoor te zorgen dat we hierin een inhaalslag maken. Zie hiervoor ook de paragraaf kapitaalgoederen.  Ook zal beoordeeld worden of een deel van deze vervangingsinvestering op dit moment kan vrijvallen.
  
• De € 56 miljoen overlopende uitbereidingsinvesteringen betreft circa € 15 miljoen mobiliteit, € 12 miljoen onderwijshuisvesting, € 10 miljoen beken en sprengen, € 6 miljoen groenplan/wij zijn Veluwe, € 6 mln. vastgoed en grond, € 4,7 miljoen toekomstbestendige bedrijventerreinen, € 1,2 miljoen cultuur en € 0,4 miljoen bedrijfsvoering.

Kapitaallasten
Uit de investeringen vloeien kapitaallasten voort of anders gezegd: het structurele effect in de exploitatie als gevolg van de investeringen. De kapitaallasten waren in 2023 per saldo € 8 miljoen hoger dan verwacht. Dit verhogende effect komt door (incidentele) extra kapitaallasten omdat op activa extra is afgeschreven (ruim € 12 miljoen). Dit heeft betrekking op verplichte afwaardering van aangekocht vastgoed (o.a. camping de Marshoeve en de aankoop van stiksofboerderijen). Daarnaast is voor ongeveer € 5 miljoen materiële vaste activa ingebracht in het Grondbedrijf, tenslotte is er een afboeking geweest in het kader van de verkoop van het Zwisalterrein. Deze extra afschrijven leiden niet per definitie tot een nadeel in de begroting. Tegenover de extra lasten staat vaak ook dekking. Daartegenover staat een neerwaarts effect van € 4 miljoen op de kapitaallasten, met twee oorzaken. Als eerste is de rekenrente aangepast. De kapitaallasten bij begroting hebben we doorgerekend met 1,1% rente maar in de realisatie was het percentage 0,41%. Het gevolg is een voordeel van circa € 3,6 miljoen. Een tweede oorzaak is een achterblijvende realisatie van afgeronde investeringen in 2022 (€ 0,4 miljoen voordeel kapitaallasten). Dit heeft betrekking op realisatie 2022 omdat de kapitaallasten beginnen na het jaar van ingebruikname. Anders gezegd: alle investeringen die in 2022 worden afgerond hebben voor het eerst kapitaallasten in het jaar 2023.

Vrijval kapitaallasten:
Nadat een investering financieel is afgeschreven, vallen de structurele kapitaallasten vrij. Deze zijn nodig om de bestaande openbare ruimte in stand te houden en is dekking voor de vervangingsinvestering. De omvang van vrijval van kapitaallasten voor de investeringen in de openbare ruimte is beperkt vanwege gewijzigde verslaggevingsregels (BBV). Tot 2017 werden de investeringen in bedrijfsmiddelen met een maatschappelijk nut, zoals wegen, niet geactiveerd. Vanaf 2017 is dit verplicht. Als gevolg van deze stelselwijziging is de dekking vanuit vrijvallende kapitaallasten ook de komende 20 jaar beperkt van omvang.

In de paragraaf weerstandsvermogen hebben we, zoals toegezegd bij de behandeling van de Jaarstukken 2021, een nieuw kengetal opgenomen, de kapitaallastenratio. De kapitaallastenratio zegt iets over de mate van flexibiliteit van de begroting. De kapitaallasten van investeringen drukken langjarig als last op de begroting, waardoor de flexibiliteit van de begroting afneemt. Er geldt geen wettelijke of andere norm voor deze ratio. Er is op dit moment geen zinvolle signaleringswaarde voor dit kengetal te bepalen op basis van literatuur of de praktijk van andere gemeenten. De informatiewaarde zit vooral in de ontwikkeling van de kapitaallastenratio over de tijd. 

Risico’s
Kapitaallasten bestaan uit 2 componenten: rente en afschrijving. De gehanteerde rekenrente is een belangrijke variabele voor de hoogte van de kapitaallasten. We zagen al dat bij de begroting was gerekend met 1,1%, terwijl de werkelijke rente 0,41% is geworden. Deze lagere rente resulteerde in lagere kapitaallasten, maar het de rente kan ook stijgen en dat is een risico voor de toekomst. Wanneer de marktrente stijgt zal dit op termijn ook effect hebben op het rentepercentage waarmee we de kapitaallasten berekenen. Wanneer dit percentage gaat stijgen zullen ook de kapitaallasten van alle investeringen stijgen en daarmee de structurele lasten.
Daarnaast lopen we risico omdat we de kapitaallasten die gepaard gaan met uitbreidingsinvesteringen zoals voor het programma Stadmaken op de Veluwe en stedelijke mobiliteit slechts voor 50% in de MPB ramen in de veronderstelling dat we niet alle investeringen volgens de planning kunnen uitvoeren. We hebben met belemmerende interne en externe factoren te maken zoals gebrek aan capaciteit, vergunningenproblematiek en bezwaarprocedures.